绵阳市司法局 关于公开征求《绵阳市行政规范性文件管理实施细则（征求意见稿）》意见的公告

为了规范和加强我市行政规范性文件管理,深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据《绵阳市人民政府2022年度法治政府建设重点工作安排》（绵府办发〔2022〕31号）“制定绵阳市行政规范性文件管理办法”的工作要求，我局起草了《绵阳市行政规范性文件管理实施细则（征求意见稿）》，现公开征求社会公众意见。

本次公开征求意见期限为30日。社会公众可以在2022年8月27日前通过在线征集渠道提出意见建议。

 

                          绵阳市司法局

                           2022年7月26日

绵阳市行政规范性文件管理实施细则

（征求意见稿）

 

第一章　总　则

第一条　为了规范和加强行政规范性文件管理,维护法制统一,推进依法行政,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《优化营商环境条例》《四川省行政规范性文件管理办法》等有关规定,结合本市实际,制定本细则。

第二条　本细则所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除市人民政府规章外,由行政机关或者法律、法规授权的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的行政公文。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，对直接管理的企事业单位人事、财务等事项制定的文件，制定的行业技术标准、技术操作规程，对具体事项的通报、通知、批复以及行政处理决定、应急预案等，不属于规范性文件。

第三条　本细则适用于本市规范性文件的制定、公布、备案、评估、清理，以及相关监督管理等工作。

第四条　市和县（市、区）人民政府领导本行政区域内规范性文件的管理工作。

市和县（市、区）人民政府办公机构按照国家公文处理相关规定,主管本机关规范性文件处理工作,并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。

市和县（市、区）人民政府司法行政部门负责本级人民政府规范性文件的合法性审核工作,并在本级人民政府领导下,具体承担规范性文件备案审查等监督工作。

第五条　市和县（市、区）人民政府每年应当向同级人民代表大会常务委员会报告规范性文件的制定、备案、评估、清理等工作。

第六条　市和县（市、区）人民政府应当加强规范性文件管理队伍建设,将规范性文件管理工作作为依法行政考核内容纳入法治政府建设考核指标体系。

第二章　基本规范

第七条　规范性文件制定机关包括:

（一）市、县（市、区）、镇（乡）人民政府；

（二）市、县（市、区）人民政府工作部门；

（三）县级以上人民政府依法设立的实施行政管理的派出机构或派出机关；

（四）法律、法规授权管理公共事务的组织。

除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构不得以自己名义制定规范性文件，严禁以部门的内设机构、派出机构名义制发规范性文件。

市、县（市、区）司法行政部门根据法律法规立改废以及本级政府机构改革情况，编制规范性文件制定主体清单，报本级人民政府批准后，及时向社会公布，并根据制定主体变动情况予以动态调整。

第八条　制定规范性文件应当坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持体现全面深化改革精神，坚持社会主义核心价值观，适应全面依法治国要求和经济社会发展需要。

制定规范性文件应当坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格依照法定权限和程序，严格落实权责清单制度，符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定。

制定规范性文件，不得设定以下内容:

（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;

（二）增设行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;

（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;

（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;

（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施,包括违法设置市场准入和退出条件、影响商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为等;

（六）其他不符合法律、法规、规章和国家政策的规定。

第九条　制定规范性文件应当讲求实效，注重针对性和可操作性，表述严谨、文字精练、准确无误。

有下列情形之一的，不得制定规范性文件：

（一）法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的；

（二）现行文件已有部署且仍然适用的；

（三）没有实质性内容的。

第十条　规范性文件应当以“规定”“决定”“办法”“细则”“公告”“通知”“通告”“意见”等文种公布施行，不得使用“报告”“请示”“批复”“议案”“函”“纪要”等文种。

规范性文件名称不得冠以“法”或者“条例”。

规范性文件内容为实施法律、法规、规章和上级行政规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”字样。

政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

第十一条　规范性文件应当载明施行日期,具体到年月日，并采用“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式进行表述。

规范性文件应当在施行前予以公布,时间不少于30日。因保障国家安全、重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行等情形的，可以将发布之日作为施行日期，采用“自XXXX年XX月XX日起施行”的格式表述，不得采用“自发布之日起施行”等表述。

与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，应当结合实际，确定是否为市场主体留出必要的适应调整期，并统筹协调、合理把握规范性文件的出台节奏，全面评估政策效果，避免因政策叠加或者相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。

第十二条　规范性文件应当标注有效期,有效期届满未明确延续的自动失效。

规范性文件有效期一般自施行之日起不超过5年。为了实施法律、法规、规章或者上级规范性文件，有效期需要超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但最长不得超过10年。

专用于废止原有的规范性文件或者停止某项制度实施等的规范性文件，不适用本条第一款、第二款的规定。

规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的,有效期不超过2年。

第十三条　规范性文件应当由制定机关进行统一登记、统一编号、统一印发。

规范性文件编号应当具有识别性,不得与行政机关其他文件相混淆，应当采用“XXXX规〔XXXX〕XX号”的发文字号进行“统一编号”。

第十四条　规范性文件由制定机关负责解释，不得授权解释。政府规范性文件的具体解释工作，可以由起草单位或者主要实施部门承担。

规范性文件有下列情形之一的，由制定机关解释：

（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用规范性文件依据的。

规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。

第三章　规范性文件制定

第十五条　规范性文件制定一般应当经过下列程序：

（一）评估论证；

（二）公开征求意见；

（三）合法性审核；

（四）集体审议决定；

（五）向社会公开发布。

为了应对突发事件、维护总体国家安全、执行上级机关的紧急命令和决定，需要立即制定规范性文件的，经合法性审核通过后，可直接提请本机关主要负责人或者委托的负责人决定、签发，向社会公布。

第十六条　规范性文件的起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性、合理性进行全面论证，对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估。

评估论证情况和结论应当在起草说明中载明，作为制定规范性文件的重要依据。

第十七条　起草规范性文件应当公开征求社会公众意见,有下列情形之一的,经起草单位负责人书面同意,可以采取非公开的形式征求意见:

（一）为处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的;

（二）公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的;

（三）起草过程依法需要保密的;

（四）法律、法规和规章另有规定的。

起草单位应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见,并明确提出意见的方式和期限。公开征求意见期限一般不得少于30日,因情况紧急等原因需要缩短期限的,最短不少于7日,并应当在公开征求意见时予以说明。

制定与企业生产经营活动密切相关的规范性文件,起草单位应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见。

起草单位应当在公开征求意见结束后10个工作日内，通过公开征求意见途径公布意见采纳情况，拟不采纳的应当说明理由。

市级规范性文件起草单位应当在“中共绵阳市委 绵阳市人民政府门户网站”以及本部门门户网站发布文件草案以及起草说明。

县（市、区）人民政府可以指定特定载体，统一开展规范性文件公开征求意见工作。

第十八条　规范性文件涉及其他单位职责或者与其他单位职责关系密切的,起草单位应当充分征求相关单位的意见;对存在意见分歧的,应当主动协调。

第十九条　规范性文件涉及法律、法规、规章和国家政策规定应当听证、专家论证、风险评估的，依照有关规定执行。

第二十条　制定产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件,起草单位应当按照国务院的规定进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响。起草单位认为规范性文件不属于应当进行公平竞争审查范围的，应当在起草说明中明确说明。

起草单位征求本级市场监管部门公平竞争审查的意见的，本级市场监管部门应当在5个工作日内回复书面意见。

政府规范性文件制定机关认为确有必要交由本级市场监管部门进行公平竞争审查的，本级市场监管部门应当在5个工作日内出具审查意见。

第二十一条　制定涉及货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的规范性文件，起草单位应当对贸易政策是否符合世界贸易组织规则征求同级商务主管部门的意见。

商务主管部门在收到征求意见稿之日起7个工作日内提出书面意见,特殊情况可适当延长。

第二十二条　制定政府规范性文件,起草单位要严格履行合法性审核初审职责,并经起草单位办公会议审议通过后形成送审稿。

第二十三条　规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前,应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

规范性文件未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交制定机关集体讨论决定。

第二十四条　制定政府规范性文件,起草单位应当将审核材料报送政府办公机构,由政府办公机构对制定的必要性、材料的完备性和规范性、起草单位是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。

政府办公机构审核通过后，应当在2个工作日内转送同级司法行政部门进行合法性审核;对没有必要制定的,直接退回起草单位;对材料不完备或者不规范的,退回起草单位或者要求起草单位在规定时间内补充材料、说明情况后转送同级司法行政部门进行合法性审核。

制定需报请本级人民政府同意以部门名义发布的规范性文件,按照第一款、第二款规定执行。

制定部门规范性文件,参照第一款、第二款规定报送本部门办公机构和审核机构。

制定镇（乡）人民政府及街道办事处规范性文件，已明确专门合法性审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门合法性审核机构或者专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核，但县（市、区）政府规范性文件备案审查机构不得作为乡镇规范性文件的审查机构。

第二十五条　起草单位送审政府规范性文件,应当提供以下材料:

（一）报请制定规范性文件的请示;

（二）规范性文件送审稿及其说明;

（三）制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定;

（四）征求意见及意见采纳情况;

（五）专家论证意见、风险评估报告、公平竞争审查结论等需要提供的其他资料；

（六）起草单位合法性审核意见；

（七）其他需要提交的材料。

起草说明根据实际情况载明规范性文件主要制定依据、评估论证、公开征求意见、专家论证、风险评估、公平竞争审查等情况。有关部门对规范性文件存在重大意见分歧的，起草部门应当对分歧意见的协调和处理情况进行说明。

部门制定的规范性文件参照本条第一款。

第二十六条　合法性审核主要包括以下内容:

（一）制定主体是否合法;

（二）是否超越法定权限;

（三）内容是否符合宪法、法律、规章和国家政策规定;

（四）是否违反规范性文件制定程序。

第二十七条　合法性审核应当充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，审核机构在审核过程中遇到疑难法律问题的，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。

审核机构在审核中可以要求起草单位予以协助或者在一定期限内补充审核所需的相关材料，补充材料时间不计入审核时间。起草单位逾期不补充的，可以终止审核，予以退回。

规范性文件内容涉及其他单位职责的，审核机构向有关单位征求意见的,相关单位应当在规定期限内回复。

第二十八条　合法性审核应当保证必要的审核时间。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

第二十九条　审核机构按照下列情形作出处理：

（一）不属于规范性文件的，告知送审机关，不予合法性审核并退回；

（二）符合本细则第八条规定的，向制定机关出具“符合有关法律、法规、规章和国家政策规定”的合法性审核意见。

（三）对制定主体不合法、超越法定权限、程序违法、主要内容不符合法律、法规、规章和国家政策规定的，向制定机关出具“不符合有关法律、法规、规章和国家政策规定”的合法性审核意见，并说明理由。

（四）对具体条款存在不合法情形、违反相关政策规定或者有明显不当规定的，向制定机关出具“应当予以修改”的合法性审核意见，并明确修改意见。

起草单位应当根据合法性审核意见作必要的修改或者补充；特殊情况下，未采纳或者未完全采纳审核意见的,应当向制定机关提交书面说明并抄送审核机构。

（五）对法律尚无明确规定的探索性改革事项,向制定机关明示法律风险，提交制定机关讨论决定。

第三十条　政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定,部门规范性文件应当经本单位办公会议审议决定。

集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

第三十一条　政府规范性文件应当由政府主要负责人签发,部门规范性文件应当由单位主要负责人签发。

第三十二条　规范性文件应当及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等途径主动向社会公布，不得以内部文件形式印发执行。

各级人民政府应当通过政府网站的政府信息公开专栏集中公开本级政府及其部门现行有效的规范性文件，及时向社会公布继续有效、失效和废止的规范性文件目录。

政府公报登载的规范性文件文本为标准文本；市或者县（市、区）人民政府网站政府信息公开专栏规范性文件库登载的规范性文件文本为标准电子文本。

未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。

第三十三条　规范性文件不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

第四章　规范性文件备案审查

第三十四条　规范性文件应当自公布之日起30日内按照下列规定报送备案:

（一）市、县（市、区）、镇（乡）人民政府制定的规范性文件，由本级人民政府报上一级人民政府备案；

（二）市、县（市、区）人民政府工作部门制定的规范性文件,报本级人民政府备案;

（三）市、县（市、区）人民政府依法设立的派出机关、派出机构制定的规范性文件,报设立该派出机关、派出机构的政府备案;

（四）法律、法规授权管理公共事务的组织制定的规范性文件,报直接管理该组织的行政机关备案。

两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件由牵头部门负责报送本级人民政府备案。

规范性文件需要报送同级人民代表大会常务委员会备案的，按照相关规定执行。

第三十五条　市、县（市、区）人民政府司法行政部门负责对下一级人民政府、本级人民政府工作部门和派出机关（机构）制定的规范性文件进行备案审查。

工作部门的备案审查机构负责本部门管理的法律、法规授权管理公共事务的组织制定的规范性文件的备案审查。

规范性文件内容涉及相关部门管理职权的,备案审查部门可以请求相关部门协助审查,相关部门应当在规定期限内回复审查意见。

第三十六条　规范性文件备案应当提交以下材料:

（一）备案报告;

（二）正式文本;

（三）起草说明;

（四）制定依据;

（五）合法性审核意见书;

（六）其他相关材料。

第三十七条　对规范性文件进行备案审查,按照下列规定处理:

（一）符合本细则规定的规范性文件统一登记编号;

（二）报送备案材料不齐全的,通知制定机关在5个工作日内补正材料。补正材料符合规定的,予以登记;制定机关未在指定期限内补正材料的，视作未按时报送备案；

（三）报送备案的正式文本不属于规范性文件的,不予登记,并告知制定机关。

第三十八条　备案审查部门对规范性文件是否存在下列情形进行审查:

（一）制定主体不合法;

（二）与法律、法规、规章及国家政策的规定相抵触;

（三）超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务,增加行政机关的权力或者减轻其责任;

（四）违反法定程序。

第三十九条　规范性文件违反本细则第三十八条规定的,备案审查部门可以要求制定机关在规定期限内说明有关情况。

制定机关逾期不说明情况或者说明理由不成立的,备案审查部门可以提出备案审查意见,报请本级人民政府责令制定机关限期纠正,逾期未纠正的决定予以撤销。

自行纠正情况,应当及时报告备案审查部门。

第四十条　公民、法人和其他组织认为现行有效的规范性文件违法的,有权向制定机关或者备案审查部门提出书面建议。

备案审查部门收到书面建议的,可以交由制定机关研究处理;重大复杂的,应当自行研究处理。

处理书面建议,应当自收到之日起60日内将处理情况书面告知提出建议的公民、法人和其他组织。

公民、法人和其他组织对制定机关的处理情况不服的，可再次向备案审查部门提出书面建议，备案审查部门应当自行研究处理。

第四十一条　规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报送备案审查部门备查。

市、县（市、区）人民政府司法行政部门每年度对规范性文件备案审查情况予以通报，并报告本级人民政府和上一级人民政府负责备案审查的部门。

第五章　规范性文件评估与清理

第四十二条　市、县（市、区）人民政府每年至少对1件现行有效的规范性文件开展实施后评估。

规范性文件规定有效期的，一般应当在有效期届满前6个月对实施情况进行评估；未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。

政府规范性文件一般由起草单位或者主要实施部门牵头组织评估，部门规范性文件由制定机关组织评估。

第四十三条　评估规范性文件，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行综合分析并形成报告，作为规范性文件修改、废止或者继续实施的重要参考。

经评估需要继续实施的，由制定机关延续有效期后重新公布。

经评估需要修改后继续实施的，由制定机关参照制定程序执行。

第四十四条　规范性文件清理工作遵循定期清理与动态清理相结合、全面清理与专项清理相结合原则，清理结果向社会公布。

有下列情形之一的,制定机关应当即时组织清理:

（一）相关法律、法规、规章、上级文件新颁布或者被修改、废止、宣布失效的;

（二）上级机关提出清理要求的;

（三）其他应当组织清理的情形。

第四十五条　规范性文件清理工作坚持“谁制定谁清理”“谁起草（实施）谁清理”。

政府规范性文件由起草单位或者实施部门负责清理。起草和实施部门不一致的,由实施部门负责清理。

部门规范性文件由制定机关清理；部门被撤销、合并或者职责调整的,由继续履行其职责的部门负责清理；两个以上部门联合制定的规范性文件，由牵头部门会同有关部门负责清理。

第四十六条　规范性文件清理，按照下列情形作出处理：

（一）规范性文件制定依据已宣布失效，或者调整对象已消失、管理方式已改变、自然失效或者实际上已经失效的，应当宣布失效；

（二）规范性文件内容符合现行法律、法规、规章和国家政策，适应全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，且需要继续适用的，确认为继续有效；

（三）规范性文件主要内容与现行法律、法规、规章、上级文件相抵触，或者已被新的法律、法规、规章或者规范性文件覆盖，作为主要制定依据的法律、法规、规章、上级文件已经失效或者废止，不能适应经济社会发展需要的，应当予以废止。

（四）个别条款与现行法律、法规、规章、上级文件不一致,但基本适应经济社会发展需要、有必要继续实施的，或者规范性文件之间对同一事项规定不一致的，应当予以修改。

第四十七条　废止政府规范性文件，应当履行起草单位或者实施部门合法性审核、部门办公会议审议、司法行政部门合法性审核、政府常务会议审定、向社会公布等程序。

第四十八条　规范性文件修改程序按照制定程序执行。

政府规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续实施但不作修改的，由起草单位或实施部门依照本细则第二十二条规定形成草案，经司法行政部门合法性审核后,由制定机关主要负责人签发，编制新的文号，并在有效期届满前重新发布。

第四十九条　规范性文件制定机关应当根据清理结果,标注规范性文件的有效性,对规范性文件文本和目录及时作出调整,并按照政府信息公开的相关规定向社会公布。

第五十条　修改后的规范性文件以及规范性文件废止情况应当按照规定报送备案。

备案修改后的规范性文件应当提交编制新文号的规范性文件文本、原规范性文件文本以及简易修改或者续期的说明。

第六章　规范性文件监督

第五十一条　市和县（市、区）人民政府应当建立规范性文件监督检查机制，对所属工作部门和下级人民政府制发的规范性文件加强监督检查。

监督检查主要包括下列内容：

（一）是否按照规定完善规范性文件制发管理制度；

（二）是否按照法定权限履行职责，依法制定规范性文件；

（三）是否按照规定报送规范性文件备案，按照备案审查部门要求落实备案审查意见；

（四）是否按照规定清理规范性文件；

（五）需要监督检查的其他情形。

第五十二条　制定机关违反本细则规定,有下列情形之一的,由有权机关予以通报,责令限期改正;造成严重后果的,依法追究其相关负责人和直接责任人的责任:

（一）未按照规定制定或者公布规范性文件的;

（二）未按照规定对规范性文件报送备案的;

（三）未按照规定对规范性文件进行清理的;

（四）无正当理由拖延执行或者拒不执行备案审查意见的;

（五）未按照规定对公民、法人和其他组织对规范性文件提出的书面建议进行审查的。

第五十三条　规范性文件侵犯公民、法人和其他组织合法权益,损害政府形象和公信力的,由有权机关依法追究其相关负责人和直接责任人的责任。

第五十四条　规范性文件审核机构和备案审查部门在合法性审核或者备案审查工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由有权机关依法追究其相关负责人和直接责任人的责任。

第七章　附　则

第五十五条　规范性文件制定机关可以根据本细则制定具体的管理办法。

第五十六条　制定规范性文件涉及重大行政决策的，应当遵守重大行政决策程序的有关规定。

第五十七条　本细则自2022年 月 日起施行。2010年12月13日绵阳市人民政府令第1号公布的《绵阳市行政规范性文件制定和备案规定》同时废止。